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1月17日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱“《管理辦法》”)，從排污許可證的內(nèi)容、申請、核發(fā)、執(zhí)行，以及監(jiān)管和處罰等方面，全面細(xì)化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定，這是我國排污許可制度的第一個部門規(guī)章。

事實上，我國從上世紀(jì)80年代后期開始，各地就陸續(xù)試點實施排污許可證制度，據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，至今共有28個省(區(qū)、市)出臺了排污許可管理相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，總計向約24萬家排污單位發(fā)放了排污許可證，積累了大量實踐和管理經(jīng)驗，但也暴露出不少問題，如排污許可制其基礎(chǔ)核心地位不突出，多項環(huán)境管理制度交叉、重復(fù)，污染源“數(shù)出多門”、“多頭管理”;依證監(jiān)管力度不足，處罰結(jié)果不能形成震懾;排污單位污染治理責(zé)任落實不到位，缺乏履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主動性等。

為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》，環(huán)保部于2016年12月發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》(以下簡稱“《暫行規(guī)定》”)。因《暫行規(guī)定》只是文件而不是部門規(guī)章，為進(jìn)一步夯實法律基礎(chǔ)，環(huán)保部在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)了火電、造紙行業(yè)先行先試的成功經(jīng)驗，制定并發(fā)布了這部《管理辦法》。

在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君看來，這一政策的發(fā)布意味著企業(yè)的排放管理從口頭粗放管理向證據(jù)化管理轉(zhuǎn)變，是一個重大變化。《管理辦法》的實施，有利于進(jìn)一步落實排污單位治污主體責(zé)任，鼓勵守法，懲罰違法。

《管理辦法》與國際先進(jìn)經(jīng)驗接軌

環(huán)保部負(fù)責(zé)人介紹說，《管理辦法》分7章共68條，第一章總則共11條，第二章排污許可證內(nèi)容共11條，第三章申請與核發(fā)共10條，第四章實施與監(jiān)管共10條，第五章變更、撤銷、延續(xù)共9條，第六章法律責(zé)任共9條，第七章附則共8條。

《管理辦法》規(guī)定的主要內(nèi)容概括起來包括以下幾點：一是規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序。二是明確了排污許可證的內(nèi)容。三是強(qiáng)調(diào)落實排污單位按證排污責(zé)任。四是要求依證嚴(yán)格開展監(jiān)管執(zhí)法。五是強(qiáng)調(diào)加大信息公開力度。六是提出排污許可技術(shù)支撐體系。

此次排污許可制度改革很重要的一個內(nèi)容，就是統(tǒng)一排污單位的污染物排放總量的核算原則。

“通過排污許可證，我們對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管逐步從企業(yè)細(xì)化深入到管控每個具體排放口，從主要管四項污染物轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同管控，從以污染物濃度管控為主轉(zhuǎn)向污染物濃度與排污總量雙管控，特別針對當(dāng)前霧霾防治，在排污許可證中增設(shè)重污染天氣期間等特殊時段對排污單位排污行為的管控要求，從而不僅推動了對固定污染源的精細(xì)化監(jiān)管，同時將排污許可更好地與環(huán)境質(zhì)量改善要求密切掛鉤，推動固定污染源的精細(xì)化管理。”環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

同時，《管理辦法》還規(guī)定了排污單位必須持證才能排污，無證不得排污。持證排污單位必須在排污許可證規(guī)定的許可排放濃度和許可排放量的范圍內(nèi)排放污染物，并應(yīng)開展自行監(jiān)測、建立臺賬記錄、編寫執(zhí)行報告，確保嚴(yán)格落實排污許可證相關(guān)要求。為充分與省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作相銜接，《管理辦法》明確無論是重點管理還是簡化管理，均由排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護(hù)主管部門核發(fā)排污許可證。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長常紀(jì)文在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示，《管理辦法》借鑒了國內(nèi)外的排污許可制度經(jīng)驗，也參考了中國的實際情況，比較成熟。宋國君也表示，“這一次，我們終于和發(fā)達(dá)國家的排污許可證管理保持了一致?！?/p>

受訪專家都對《管理辦法》給予了肯定，知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者、財經(jīng)評論家郭凡禮也告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，“《管理辦法》是對《暫行規(guī)定》的延續(xù)、深化和完善，對排污許可證申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管全過程的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，并進(jìn)一步提高可操作性。《管理辦法》規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。同時，《管理辦法》還強(qiáng)調(diào)技術(shù)支持，明確了嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，細(xì)化了環(huán)保部門、排污單位和第三方機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任?！?/p>

環(huán)評與排污許可要并重

雖然《管理辦法》得到了認(rèn)可，但是在常紀(jì)文看來，這畢竟只是一個部門的規(guī)章，排污許可涉及到企業(yè)和國家的利益，他建議環(huán)保部盡快將《管理辦法》上升為國務(wù)院排污許可條例。

另一方面，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長譚波在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示，“制度的落實最終還是要有具體而細(xì)化的實施細(xì)則作為支持，因此，該項制度也不例外，其在落實過程中必須要有細(xì)化的配套制度，比如說排污許可證的具體規(guī)定等?！?/p>

對此，環(huán)保部負(fù)責(zé)人解釋說，環(huán)保部門正在積極配合上級立法機(jī)關(guān)加快推動排污許可管理條例的出臺。編制思路是在《管理辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，形成排污許可管理條例草案。目前環(huán)保部已經(jīng)成立工作組，組建專家團(tuán)隊，開展了相關(guān)工作。

此外，環(huán)境影響評價制度與排污許可制都是國際通行的環(huán)保制度，但是在郭凡禮看來，《管理辦法》對于這兩個制度的銜接并沒有作出明確指示。常紀(jì)文認(rèn)為，要處理好環(huán)境影響評價制度和排污許可制的關(guān)系，要讓他們互相銜接，做到并重，不要因為加強(qiáng)排污許可證管理而忽視了環(huán)評。

對于環(huán)境影響評價制度，《管理辦法》中也有明確規(guī)定：申請排污許可證的，需要提交環(huán)評報告，并據(jù)此作為排污許可濃度與總量核定的依據(jù)，并需要將環(huán)評信息記載于許可證上。常紀(jì)文認(rèn)為，建立環(huán)評與排污許可制度相銜接的管理機(jī)制，對于強(qiáng)化環(huán)評制度的作用將產(chǎn)生積極影響。

因為排污本身的監(jiān)測需要很強(qiáng)的技術(shù)性，因此，在譚波看來，對于一些相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與國家標(biāo)準(zhǔn)，也需要及時修訂，用以配合該部規(guī)章的實施。

當(dāng)然，排污許可制度在落實的過程中，郭凡禮認(rèn)為還可能會遇上排污單位不自覺申領(lǐng)排污許可證、不主動接受監(jiān)督檢查、造假監(jiān)測數(shù)據(jù)和臺賬、企業(yè)不披露環(huán)境信息等挑戰(zhàn)。此外，排污許可制度還可能遇到一些《管理辦法》中沒有提及的問題。郭凡禮建議，要解決這些挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境管理部門的執(zhí)法力度，加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管，提高一線執(zhí)法人員的研判意識，以便落實排污許可制度。

實現(xiàn)緊箍咒式管理

《管理辦法》不僅能夠進(jìn)一步推動排污許可制度的實施，也完善了排污許可違法責(zé)任的內(nèi)容體系，對于相關(guān)企業(yè)的約束更加有力。

比如持證排污是對排污企業(yè)的基本要求，無證排污是嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，對于無排污許可證或者違反排污許可證規(guī)定的排污行為，環(huán)保部門將及時進(jìn)行處罰，對于已受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正或阻撓復(fù)查的企業(yè)，環(huán)保部門還可以對其進(jìn)行按日連續(xù)處罰，同時企業(yè)相關(guān)責(zé)任人將受到行政拘留處罰。

又如，根據(jù)《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，排污單位排放污染物有違反排污許可證行為的，應(yīng)由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)的規(guī)定，責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬元以上100萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

此外，《管理辦法》對排污許可的信息公開也作出了具體的規(guī)定，分為兩個方面。一是申請前的信息公開。排污單位應(yīng)當(dāng)在申請排污許可證之前向公眾公開其承諾書、排污許可證申請表及其附件等內(nèi)容。二是申請后的信息公開。排污單位應(yīng)該向社會公眾公開其排污信息，擴(kuò)大與公眾溝通的渠道。排污單位未在規(guī)定時限內(nèi)、未按照規(guī)定的方式、未公開應(yīng)當(dāng)公開的信息、公開的信息不真實的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其公開，依法處以罰款，并予以公告。根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》的規(guī)定，還可以對違法企業(yè)處以三萬元以下的罰款。

由此看來，《管理辦法》從不同角度、不同層面構(gòu)成了一個更嚴(yán)密的污染物排放法律責(zé)任體系，相關(guān)企業(yè)面臨著各類法律責(zé)任。“《管理規(guī)定》總體來說是影響深遠(yuǎn)的。”宋國君告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，一方面，通過排污許可證，政府對企業(yè)的排污要求系統(tǒng)清晰、白紙黑字地寫出來了;另一方面，企業(yè)還要按規(guī)定提供守法證據(jù)，證據(jù)按照監(jiān)測技術(shù)規(guī)范要求提供，且要記錄保存。

他解釋說，對于消極對待環(huán)保的企業(yè)，將會受到非常嚴(yán)厲的處罰，對于遵守法律及規(guī)章并及時改進(jìn)管理提高技術(shù)的企業(yè)，作用應(yīng)該是正向的，企業(yè)環(huán)保技術(shù)得以進(jìn)步，環(huán)保管理水平得以提高。

同樣，在譚波看來，排污許可制度對相關(guān)產(chǎn)業(yè)會提升環(huán)保要求，通過行政許可的手段來實現(xiàn)緊箍咒式的管理，結(jié)合剛剛實施的環(huán)保稅，我國在環(huán)境治理方面又走出的堅實一步。與此同時，這實際上也是貫徹“綠水青山就是金山銀山”這一重要理念的極佳注腳，會倒逼一些企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，表面上看又會帶來一些群體的就業(yè)難題，但從長遠(yuǎn)來看，這是產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的必然代價和過程。