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重大環(huán)評行政許可未告知聽證權(quán)利屬程序違法

【案情】

原告：夏XX、高XX、包XX、嚴XX（以下簡稱夏春官等）。

被告：江蘇省東臺市某環(huán)境保護局（以下簡稱東臺環(huán)保局）。

第三人：江蘇省東臺市東臺鎮(zhèn)四季某沐浴廣場（以下簡稱四季輝煌沐浴廣場）。

原告夏春官等分別系東臺市東臺鎮(zhèn)景范新村的住戶，其住宅與第三人四季輝煌沐浴廣場上下相鄰。第三人為新建洗浴服務(wù)項目，在涉案地段承租了營業(yè)用房作為經(jīng)營場地，項目投資250萬元，其中環(huán)保投資25萬元，先后于2013年2月25日就涉案建設(shè)項目報東臺市東臺鎮(zhèn)人民政府審批，于2013年3月12日向被告東臺環(huán)保局提交了《建設(shè)項目環(huán)境影響申報（登記）表》，并根據(jù)該局有關(guān)須委托有資質(zhì)的環(huán)評單位編制環(huán)境影響報告表的意見，委托東臺市環(huán)境科學(xué)研究所編制相關(guān)報告表，其后送至該局進行審批。2013年4月1日，被告東臺環(huán)保局作出《關(guān)于對東臺市東臺鎮(zhèn)四季輝煌沐浴廣場洗浴服務(wù)項目環(huán)境影響報告表的審批意見》（以下簡稱《審批意見》），同意第三人四季輝煌沐浴廣場在景范新村17號樓及19號樓之間新建洗浴服務(wù)項目，并對該項目在運營過程中產(chǎn)生的廢水、污水的處理，場界噪聲對鄰近聲環(huán)境質(zhì)量的影響及各類固體廢物處置等提出了具體要求。夏春官等認為東臺環(huán)保局在沒有召開座談會、論證會以及征詢公眾意見的情況下，即作出《審批意見》，侵犯了其合法權(quán)益，故提起行政訴訟，請求法院撤銷該《審批意見》。

【審判】

江蘇省東臺市人民法院一審認為，被告東臺環(huán)保局具有對本轄區(qū)建設(shè)項目的環(huán)境影響報告表進行審批的職權(quán)。行政許可法第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”對何謂重大利益關(guān)系，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋雖無具體規(guī)定，但涉及民生利益的問題，不應(yīng)排除在重大利益關(guān)系之外。本案原告夏春官等分別作為東臺市東臺鎮(zhèn)景范新村19幢301室、302室、303室、304室的住戶，其住宅與第三人四季輝煌沐浴廣場相鄰。第三人新建的洗浴項目投入運營后所產(chǎn)生的潮濕及熱、噪聲污染等，不能排除對四名原告的生活造成重大影響的可能，被告在作出《審批意見》前應(yīng)當(dāng)告知四名原告享有聽證的權(quán)利，其未告知即徑行作出涉訴《審批意見》，違反了法定正當(dāng)程序。東臺市人民法院依據(jù)行政許可法第四十七條第一款、行政訴訟法第五十四條第（二）項第3目之規(guī)定，判決撤銷被告東臺環(huán)保局作出的《審批意見》。   

 宣判后，第三人四季輝煌沐浴廣場不服一審判決，向鹽城市中級人民法院提起上訴。理由為：1.一審法院適用法律錯誤。本案應(yīng)當(dāng)適用環(huán)境影響評價法，不應(yīng)適用行政許可法，前者是特別法，后者是一般法，特別法優(yōu)于一般法。上訴人的建設(shè)項目依據(jù)特別法即環(huán)境影響評價法的規(guī)定，不屬于行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動進行聽證的范圍。2.一審法院認定夏春官等與上訴人的建設(shè)項目存在重大利益關(guān)系錯誤。對重大利益關(guān)系的認定是東臺環(huán)保局的自由裁量權(quán)，上訴人的建設(shè)項目不對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，因此不存在重大利益關(guān)系。

被上訴人東臺環(huán)保局辯稱：1.一審法院適用行政許可法是錯誤的，本案屬于環(huán)境影響評價審批糾紛，應(yīng)當(dāng)適用環(huán)境影響評價方面的法律法規(guī)。2.一審判決認定相鄰關(guān)系屬于重大利益關(guān)系沒有法律依據(jù)。對重大利益關(guān)系的認定是東臺環(huán)保局的自由裁量權(quán)，根據(jù)環(huán)境影響評價法、建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄以及環(huán)保部門內(nèi)部的規(guī)定，本案上訴人的洗浴項目屬于編制環(huán)境影響報告表的項目，不屬于應(yīng)當(dāng)開展公眾參與和舉行聽證的項目，故涉訴《審批意見》合法，請求二審法院依法改判，維持《審批意見》。被上訴人夏春官等請求二審法院駁回上訴，維持原判。 

 鹽城市中級人民法院二審查明的事實與原審法院查明的事實一致。鹽城市中級人民法院認為：本案環(huán)境影響評價法和行政許可法相關(guān)規(guī)定內(nèi)容并不沖突，不是特別法與一般法的關(guān)系。且本案被訴行政行為是涉及建設(shè)項目環(huán)境影響評價的一種行政許可行為，在環(huán)境影響評價法沒有對審批機關(guān)審批程序作出明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)按照行政許可法規(guī)定的程序進行審批，即本案既要適用環(huán)境影響評價法，又要適用行政許可法。雖然現(xiàn)行法律、法規(guī)對行政許可法第四十七條規(guī)定的“重大利益關(guān)系”未作明確界定，但根據(jù)通常理解，對相鄰利害關(guān)系人的生產(chǎn)、生活造成嚴重損害、妨礙，且違反法律禁止性規(guī)定或超過利害關(guān)系人必要的容忍限度的，應(yīng)當(dāng)認定為具有重大利益關(guān)系。本案中，上訴人四季輝煌沐浴廣場的洗浴項目投入運營后所產(chǎn)生的潮濕、熱氣、噪聲、污水等，對居住在該洗浴項目上方的被上訴人夏春官等四個家庭的生活環(huán)境肯定有較大影響，而且這種影響將是長期的、持續(xù)的。被上訴人夏春官等四個家庭作為與本案審批項目直接相鄰的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)認定存在重大利益關(guān)系。環(huán)保機關(guān)在審查和作出這類事關(guān)重大民生權(quán)益的行政許可時，理應(yīng)告知被上訴人夏春官等人享有陳述、申辯和聽證的權(quán)利，并聽取其意見，這是法定正當(dāng)程序，也是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)。上訴人四季輝煌沐浴廣場的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。江蘇省鹽城市中級人民法院依照行政訴訟法第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

【評析】

一、背景介紹

正當(dāng)程序原則通常指行政機關(guān)實施行政行為，可能影響公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)在作出行政行為之前，向當(dāng)事人和利害關(guān)系人告知事實，并說明理由，聽取公民、法人或者其他組織的意見。正當(dāng)程序原則的內(nèi)容為程序中立性、程序參與性和程序公開性，典型表現(xiàn)為行政機關(guān)告知公民、法人或者其他組織享有陳述、申辯和聽證的權(quán)利。聽證分為行政聽證和立法聽證，行政聽證又分為行政決策聽證和具體行政行為聽證。本案環(huán)境評價行政許可屬于具體行政行為聽證類型。

最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第7條規(guī)定：“最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照?！闭?dāng)程序原則已經(jīng)在不少典型行政案例中得到運用。如《最高人民法院公報》2005年第3期“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案”；《最高人民法院公報》2007年第8期“陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案”；《中國行政審判指導(dǎo)案例》第1卷第20號“彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷復(fù)議案”；《中國行政審判案例》第4卷第145號“臨清市魯信面粉有限公司訴山東省人民政府行政復(fù)議決定案”?！?/span> 

二、確立裁判要旨的理由

本案的主要爭議焦點有兩個，分別是環(huán)境影響評價法與行政許可法的適用問題和環(huán)評行政許可中的“重大利益關(guān)系”的認定問題。

關(guān)于環(huán)境影響評價法與行政許可法的適用問題。上訴人認為該案應(yīng)當(dāng)適用環(huán)境影響評價法，不應(yīng)適用行政許可法，前者是特別法，后者是一般法，該案應(yīng)當(dāng)適用特別法。法院認為，立法法第八十三條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！奔赐晃浑A的法律法規(guī)發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)遵循特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法的基本原則。該案中，環(huán)境影響評價法與行政許可法均由全國人大常委會制定，屬于同一位階的法律。其中環(huán)境影響評價法第二十二條對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批部門、審批權(quán)限和審批決定時限等問題作了明確規(guī)定，但對審批部門按照什么程序進行行政許可沒有作出規(guī)定。而行政許可法主要規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施程序，其中第四十七條對行政機關(guān)在作出涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可決定前，應(yīng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利作了明確規(guī)定。因此，上述兩個法律的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容并不沖突，不是特別法與一般法的關(guān)系。而且本案被訴行政行為是涉及建設(shè)項目環(huán)境影響評價的一種行政許可行為，在環(huán)境影響評價法沒有對審批機關(guān)審批程序作出明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)按照行政許可法規(guī)定的程序進行審批，即本案既要適用環(huán)境影響評價法，又要適用行政許可法。另外，從立法時間來看，環(huán)境影響評價法實施于2003年，行政許可法實施于2004年，按照新法優(yōu)于舊法的一般原則，也應(yīng)優(yōu)先適用行政許可法。故原審法院適用行政許可法并無不當(dāng)。

關(guān)于環(huán)評行政許可中重大利益關(guān)系的認定問題。從環(huán)境角度來看，環(huán)境相鄰權(quán)指基于環(huán)境保護的客觀要求，產(chǎn)生的一定范圍和限度內(nèi)的相鄰關(guān)系中，法律關(guān)系主體依法享有的權(quán)利的總稱。具體來說，權(quán)利人利用自己的不動產(chǎn)從事經(jīng)營活動或日常生活時，產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣、噪音、震動等侵害，危害到相鄰人財產(chǎn)、人身以及生活環(huán)境的，如果侵害超出社會允許的限度，則是侵害了環(huán)境相鄰權(quán)。本案中，四季輝煌沐浴廣場新建項目顯然侵害了四名原告的環(huán)境相鄰權(quán)，應(yīng)當(dāng)認定具有重大利益關(guān)系。從法律角度來看，行政許可法對何為重大利益關(guān)系沒有具體規(guī)定，但民法通則第八十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失?！蔽餀?quán)法第八十四條規(guī)定：“不動產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系?！?span style="outline: 0px;font-weight: inherit;font-style: inherit;font-size: 14pt;font-family: 宋體;vertical-align: baseline;color: rgb(217, 33, 66);">第九十條規(guī)定：“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)?！卑凑彰穹ㄍ▌t和物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，四季輝煌沐浴廣場新建項目將會損害四名原告的相鄰權(quán)，應(yīng)當(dāng)認定具有重大利益關(guān)系。從事實角度來看，四季輝煌沐浴廣場的浴池、噪音設(shè)備間、水泵房等位于夏春官等人房屋的樓下。雖然四季輝煌沐浴廣場稱，所建浴室的浴池、設(shè)備及配電間等均不在四名原告房屋正下方，而且將采用先進的水空調(diào)設(shè)備，沒有外機噪音，浴室污水集中處理達標排放城市下水道，不設(shè)燒煤炭鍋爐，無廢氣排放，對原告的居住環(huán)境不會造成不利影響，但此措施并沒有經(jīng)過專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測。該案中，四季輝煌沐浴廣場的洗浴項目投入運營后所產(chǎn)生的潮濕、熱氣、噪聲、污水等，對居住在該洗浴項目上方的夏春官等四個家庭的生活環(huán)境肯定有較大影響，而且這種影響將是長期的、持續(xù)的。夏春官等四個家庭作為與本案審批項目直接相鄰的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)認定存在重大利益關(guān)系。

另外，自2014年1月1日起正式施行的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》也作出了明確的規(guī)定，要求環(huán)保行政主管部門在對審批建設(shè)項目作出審批意見前，向社會公開擬作出的批準或不予批準環(huán)境影響報告書、表的意見，并告知申請人、利害關(guān)系人依法享有聽證權(quán)利。故該案中，東臺環(huán)保局在作出環(huán)評許可前，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人享有聽證的權(quán)利。

三、適用裁判要旨需要注意的問題

根據(jù)環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法第五條第（三）項規(guī)定，環(huán)境保護行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，申請人、利害關(guān)系人可以依法要求聽證。這說明利害關(guān)系人在存在重大利益關(guān)系的前提下，可以主動行使要求聽證的權(quán)利。行政許可法第四十七條規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。這說明利害關(guān)系人在重大利益關(guān)系的前提下，具有被告知享有要求聽證的權(quán)利。因而，不論是主動要求還是被告知享有聽證權(quán)利，前提條件是一樣的，都是利害關(guān)系人與行政許可項目存在重大利益關(guān)系，而重大利益關(guān)系的認定主體是問題的關(guān)鍵。

本案中，如果將重大利益關(guān)系的最終認定主體確定為行政機關(guān)，將會導(dǎo)致行政權(quán)力過大，行政機關(guān)可以強調(diào)重大利益關(guān)系的認定是其自由裁量權(quán)，從而避免啟動聽證程序，規(guī)避司法監(jiān)督。如果將最終認定主體確定為申請人或利害關(guān)系人，勢必導(dǎo)致聽證程序被濫用，降低行政機關(guān)的工作效率，影響行政相對人的合法權(quán)益。如果將最終認定主體確定為公共事業(yè)機關(guān)，而公共事業(yè)機關(guān)的認定職權(quán)無法律依據(jù)，也難以讓行政機關(guān)和利害關(guān)系人認可和信服，在效率方面也有不妥之處。綜上，重大利益關(guān)系最終認定主體由司法機關(guān)承擔(dān)較為妥當(dāng)。從地位上看，法院處于中立第三方地位，行政機關(guān)與行政相對人在行政訴訟中的法律地位是平等的，法院作為最終認定主體更為適當(dāng)；從職能上看，司法權(quán)支持和監(jiān)督行政權(quán)，司法權(quán)也依法保護行政相對人的合法權(quán)益，司法權(quán)具有解決行政機關(guān)和行政相對人糾紛的法定職能；從效果上看，法院具有天然的公平、公正品格，以及社會公認的公信力，法院的處理結(jié)果更容易讓雙方當(dāng)事人和社會信服

來源：盧帆律師

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